【澳门新葡亰】国际学前教育投入的有效路径选择

国际学前教育投入的途径包括明确政府投入基本责任,建立成本分担机制;建立学前教育单项列支制度且逐步增加预算;合理确定学前教育投入的总量与规模;多种形式吸引并支持社会力量投资学前教育;建立以国家项目为主渠道、向弱势群体倾斜的经费分配格局等。这些途径的投入有效推动了学前教育的普及、公平与高质量发展。

学前教育;经费投入;公共财政;分担机制;预算单列

作者简介:夏婧,女,四川成都人,首都师范大学学前教育学院讲师(北京
100048);庞丽娟,女,浙江宁波人,北京师范大学教育学部教授、博士生导师(北京
100875)。

内容提要:经费投入是促进学前教育普及与质量提高的重要保障。国际学前教育投入的途径包括明确政府投入基本责任,建立成本分担机制;建立学前教育单项列支制度且逐步增加预算;合理确定学前教育投入的总量与规模;多种形式吸引并支持社会力量投资学前教育;建立以国家项目为主渠道、向弱势群体倾斜的经费分配格局等。这些途径的投入有效推动了学前教育的普及、公平与高质量发展。

关 键 词:学前教育 经费投入 公共财政 分担机制 预算单列

基金项目:本文系2014年度教育部人文社会科学研究规划青年基金项目“弱势儿童学前教育扶助有效机制的比较研究”(项目编号:14YJC880088)的阶段性研究成果。

教育投入体制是指为了实现教育普及的目标,保障教育经费的充足、公平和效益而形成的关于教育经费投入、分配和使用的规则体系和运行方式,其包括政府财政投入责任体系、教育成本分担体系、教育经费分配机制等等。①经费投入水平是衡量一国学前教育事业发展状况特别是政府重视程度的重要内容。促进学前教育普及,提高学前教育质量,尤其是保障弱势儿童享有平等的学前教育权利,需要有大量的经费投入予以支撑。②同时,提前开端计划、佩里计划的“学前教育成本-效益”研究都揭示了公共经费投资学前教育在各项投资中是回报率最高的财政性投资。因此,世界许多国家和地区重视将公共财政作为促进学前教育发展的重要杠杆,形成以公共经费为主要支撑的学前教育发展格局。

从中国学前教育发展的现状来看,目前国家已经明确了中长期学前教育的发展目标和发展方向,并且提出了学前教育发展的基本原则和发展思路,如“坚持政府主导,社会参与,公办民办并举”、“坚持改革创新,着力破除制约学前教育科学发展的体制机制障碍”等,对推动学前教育的发展与普及具有积极作用。然而,自20世纪80年代推行市场化改革以来,中国学前教育事业已经大致上形成了以“民办园为主,公办园为辅,多种力量办学”的学前教育办学格局。③这一格局在暂时缓解学前经费投入不足和入学机会缺乏的同时,也暴露出了学前教育投入体制的诸多矛盾与问题,如学前教育经费尚未实现预算单列,学前教育财政投入总量少且不均衡,经费分配的城市化和公办化取向导致社会不公等等,均严重制约了中国学前教育的全面普及与质量提升。通过研究部分国家和地区学前教育财政投入的有效探索与路径,能为中国进一步制定与完善中长期学前教育投入政策提供借鉴与参考。

一、明确政府的基本投入职责,建立成本分担机制

为了积极推动学前教育的普及与高质量发展,诸多国家和地区如英国、法国、美国、日本、巴西、印度,以及中国的香港特区、澳门特区和台湾地区等注重加强政府投入学前教育的基本责任,不断加大投入力度,建立政府间投入分担制度,有力地促进了学前教育发展战略的实施。

明确政府保障学前教育投入的基本职责

许多国家或地区在高位法律、学前教育专门法及重要政策中明确提出保障投入是国家或地区与政府发展学前教育的基本职责。

发达国家如法国、美国等规定了政府在保障实施免费学前教育或提供高质量学前教育中的投入职责。如法国在多部法律中对实施义务学前教育中的政府投入责任做出了规定,明确了政府是学前教育投入的第一责任人。法国早在《1881年法》中就明确规定“公立小学和幼儿园免征教育费”,确立了学前教育免费原则,并由政府主导提供免费;在2000年颁布的《教育法典》中规定“教育是国家公共事业,其组织和执行由国家予以保障,所有3岁儿童应其家长要求,都应被靠近家庭住处的幼儿班或幼儿学校接收。美国在1994年颁布的《2000年目标:美国教育法》中规定“政府要让所有美国儿童都能够接受高质量的学前教育,做好入学学习的准备”,并详细规定了政府的投入责任。

发展中国家如巴西和印度等对国家投入保障学前教育发展的基本职责也予以高度重视。巴西在这方面的规定比较突出,巴西《宪法》、《宪法第14号修正案》中首先对“要加大政府对教育的财政投入”做出高位的明确规定,其《国家教育计划》中将国家保障教育投入的责任进一步明确:巴西政府要在10年内将教育公用经费在GDP中的百分比提高到7%,并提出“提高学前教育质量要有相应的财政投入保障”;同时,《2006年巴西国家学前教育政策》中关于学前教育发展宗旨的第一条就是“要确保维持与发展学前教育的经费”。在国家法律及政策中有如此力度的规定以及如此明确的教育财政投入目标,足见巴西政府努力发展教育事业特别是包括学前教育在内的基础教育事业、促进教育公平的立场与决心。作为发展中人口大国的印度,其在20世纪70年代通过的《国家儿童政策》中即明确规定,国家要根据可利用的资源和财力开展针对较为贫弱地区学前儿童的非正式教育项目。

中国港澳特区政府近年来高度重视保障学前教育经费投入,在特区政府颁布的多项法律法规和重要政策中均对此进行明确规定。如香港特区政府在1997年成立时的《施政报告》中就明确指出:“教育主宰香港的未来。为此,我们将制订全面的计划,投入充分资源,以达到提高教育素质的目标。”为了进一步加大对学前教育事业的财政投入,特区政府在《2006~2007年施政报告》中承诺对学前教育投放更多的资源,并明确提出把资助学前教育、提升学前机构的教学效能作为未来5年政府工作的重点。《澳门教育制度》则明确规定教育投入是“行政当局及家庭的责任”且在“编制本地区预算上,教育将被视为主要优先项目之一”、“为教育的本地区预算拨款,应按教育发展策略的优先次序分配,特别注重基本教育方面”。同时,澳门政府也注重通过财政投入的方式保障弱势群体平等接受学前教育的权力,促进学前教育公平。如《澳门教育制度》规定政府要“发展适当途径使入学及学业成功方面有实际均等机会”。

建立成本分担机制,强化中央政府和地方政府的投入责任

一国财政投入体制的确立涉及到中央和地方各级政府之间的投入职责分工与比例的确定。目前在对学前教育投入的职责分工上,许多国家和地区均在相关法律中明确中央/联邦政府对本国的学前教育发展负有不可推卸的职责,而这种职责的重要体现之一即保障对学前教育事业的财政投入。除中央政府的投入外,地方政府对学前教育的投入也是目前大多数国家学前教育经费的重要来源,同时也构成了地方政府在学前教育事业发展中的重要责任之一,很多国家和地区对此也通过相关法律使之明确和刚化,为这些国家和地区学前教育事业的发展提供了必要的经费保障以及刚性的法律依据。

第一,明确划分各级政府的投入职责,建立成本分担机制。以日本为例,日本在1997年开始实施的《儿童福祉法》中规定,学前教育阶段的补助主要分为“机构补助”和“儿童津贴”两部分。其中“机构补助”指保育所的设备及各种事务费,由国家负担二分之一,都道府县负担三分之一或四分之一。《儿童福祉法》第49条对国家在儿童福利设施中的财政责任作了明确规定,“国库对进入国家设置的儿童福利设施者提供入所后所需的费用”。同法第50条第51条规定,都道府县负担着其设置的保育所实施保育所需的保育费用,市町村负责市町村设置的保育所中进行保育需要的费用。

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